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农村土地承包经营权确权形成“新会经验”

2016-12-20 08:29:05 出处:南方日报 作者:bear (评论0条)
摘要: 江门市日前召开基层治理工作座谈会,分析当前存在的主要问题,研究下一步工作措施。江门市委书记林应武强调,要认真对照省的要求,坚持问题导向,集中精力解决好基层治理基础性、源头性问题,确保全面完成省下达的各项目标任务。    

 江门市日前召开基层治理工作座谈会,分析当前存在的主要问题,研究下一步工作措施。江门市委书记林应武强调,要认真对照省的要求,坚持问题导向,集中精力解决好基层治理基础性、源头性问题,确保全面完成省下达的各项目标任务。

    会上,林应武对下一步基层治理工作提出要求,要合力攻坚,依法妥善解决“代耕农”等突出共性问题,大力推广“新会经验”,确保农村土地承包经营权确权工作平稳推进。

    作为国家农村综合改革示范试点和省内最早推进土地确权的区域之一,江门市新会区将家庭承包经营与集体统筹经营有机结合,有效实化了土地集体所有权,放活了土地承包经营权,并借机推动解决外嫁女、代耕农等历史遗留问题,形成了土地确权的“新会经验”。

    破解“两田制”土地确权难题

    积极化解农村涉地矛盾纠纷

    因地施策▶▷

    破解“两田制”土地确权难题

    新会区下辖13个镇(街、区)、193个行政村、1871个村民小组,农业人口53.67万人,应确权土地42.9万亩。改革前,新会区一些村存在土地权属不清、耕地碎片化、“三资”管理不规范、少数特殊群体权益保障不到位等问题。2013年实施全国农村综合改革试点以来,以探索“两田制”土地确权为重点,该区全面推进农村综合改革,取得较好成效。

    据了解,1984年第一轮土地承包时,由于耕种收入低、农转非以及进城、出国等原因,导致部分农田无人愿意耕种,为解决农地丢荒和完成粮食任务,村集体对部分土地实行统筹经营和公开发包,历史上逐步形成农户家庭承包“口粮田”和集体统筹经营“经济田”并行格局,在1999年第二轮承包时,这种情况也延续下来。

    新会区农林局副局长陈伟军说,基于这一情况,当地确权工作以“确地为主,分类实施”:对已经实行家庭承包经营的“口粮田”采取确地到户的形式确权;对于一直由村集体经营的“经济田”,则经村民民主表决同意后不再细分到户,而是继续开展集约化的适度规模经营,每户农民以所占份额进行确权登记,从中享受土地经营分红。

    新会区在深入调研论证和吸纳农民意见基础上,立足“口粮田”和“经济田”并行的实际,明确了“两田制”确权方式。“两田制”确权方式延续并规范了群众普遍认可的土地经营模式,获得农民支持,保障了确权工作稳妥有序推进。截至目前,已有94.6%共1671个集体经济组织制定确权方案,98%共41.95万亩土地已开展外业指界,近94%共40.232万亩土地完成指界并张榜公示。

    “两田制”确权方式的一大作用,是化零为整,集约经营。首先,通过对“经济田”实施确地(份额)到户,由集体统一流转,保持规模化经营现状,避免了重新细分造成新的土地碎片。其次,对“口粮田”由农民根据意愿,委托村委会统一发包;或由村委会居间协调、监督,村民集体与商户签订流转合同;或由村民自发整合流转。通过“一村一策”,灵活有效解决土地碎片化问题,为规模经营创造了条件。截至目前,全区通过土地确权和整合流转解决碎片化土地近30万亩。

    此外,“两田制”确权还起到“定权定心,同步流转”的作用。通过核实地籍信息、精准界定四至、厘清权属关系,特别是明确确权期限至2029年,解决新会区农村土地3—5年“小调整”问题,起到了定纷止争的效果,达到了“定地、定权、定心”的目的。在确权到户的同时,按照群众意愿,对“经济田”和部分不愿自己耕种的“口粮田”交由集体统一对外发包,实现了土地确权与土地流转同步进行。目前,全区共流转土地29.9万亩,占耕地面积的69.5%,其中流入种养大户28.5万亩,占总数的95.4%。

    建章立制▶▷

    积极化解农村涉地矛盾纠纷

    在新会区副区长黄锐楼看来,新会几乎集合了全省各地的确权难题,特别是“两田制”“出嫁女”“代耕农”等历史遗留问题。

    据统计,新会有“两田制”的集体经济组织达92%以上,有“出嫁女”近1.4万人、“代耕农”340户1478人。“最好的方法就是将问题简化到本质层面,回归到村民身份和集体经济组织成员身份的界定。”在新会的土地确权探索中,各地农村依据实际情况,尝试了多种具备可复制性的创新办法。

    司前镇三益村创造了“货币分田”的经验。在土地确权过程中,有村民提出,新增人口如果依旧参与“分田”,势必会造成土地越分越碎。针对这个问题,三益村决定将每年由村集体统筹经营的“经济田”收益,优先分配给新增人口,剩余收益再由全体成员(含新增人口)共享,这意味着新增人口既可享受合适的待遇,同时又能保障土地确权长期稳定。

    睦洲镇梅大冲村则尝试了“并户”抽签的土地调整方式。此前,由于土地分散,各田块的农作物品种不同,收获期有异,很难使用大型机械开展联合耕作。此次借土地确权的契机,梅大冲村对土地进行抽签调整,一些愿意联合耕种的农户可以并在一起只抽一个签,调整后的土地自然就连成一片。该村平均3至5户抽一个签,最多的有20多户合并抽签。

    新会为省内土地确权工作提供的另一项经验是,借助土地确权的契机,通过整体层面的统筹,推进解决部分历史遗留问题。

    比如长期存留的“外嫁女”问题。此前,部分农村地区以村规民约的形式,对于已经出嫁的农村妇女,即使户口仍留在原籍,仍剥夺其土地承包权。这也成为珠三角地区近年来颇具争议的社会矛盾点之一。

    2015年,江门新会出台《新会区农村土地承包经营权确权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》,认定“‘出嫁女’及其子女户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的,就属于农村集体经济组织的自然成员,无需表决。”这以政策文件的形式,对“外嫁女”的合法权益进行了明确保障,也及时拨清了土地确权中可能出现的误区。

    此外,新会区还借机理顺了“代耕农”问题。黄锐楼说,新会区有代耕农340户共1478人,考虑到代耕农曾为当地农村经济发展作出贡献,新会区在土地确权中提出,在2003年12月31日前将户口迁入本村的代耕农,将被认定取得村民资格。而不在此范围内的代耕农,也将获得优惠承包土地等政策倾斜。

    有了政府文件一槌定音,特殊群体权益保障的三尺坚冰开始逐渐消融,也为不少村庄的土地确权工作清除了最大的一块路障。

    规范流转▶▷

    有效提高生产率促进农民增收

    在逐步推进的土地确权基础之上,新会区各地农村开展了适度规模化的土地流转,提高了土地的生产率,也有效地增加了农民收入。

    在睦洲镇南安村,经由村集体统筹经营的土地,已有80%承租给农业种植户,土地租价由此前的每年900元/亩,提升至1500元/亩,租价每5年还将递增20%。

    南安村党支部书记梁瑞文说,土地收益的提升,既来自于连片土地开发的吸引力,也是由于土地确权为土地流转提供了稳定的承包期限。在土地确权基本完成之后,土地租期最长达到15年,这成为吸引种植大户的一大优势。

    南安村还在全市率先设立村务微信公众号,及时宣传确权政策和公开土地信息,促进了干群互动互信,从曾经干群关系紧张、问题频发的“难安村”转变成“示范村”。在南安村的示范带动下,全区193个村建立村务e平台,将实现全覆盖。

    通过改革,新会区农村居民人均可支配收入从2012年的12893元提高至2015年的15527元,增长20.4%。在农民收入稳步增长的同时,新会区村集体经济实力也大大增强,村组集体总收入从2012年的5.93亿元增至2015年的7.7亿元,平均每村从307万元增至近400万元,比确权前增长30%。

    在一些“三农”领域的研究学者看来,新会的探索实践,除了推动土地流转之外,其意义还在于实化了土地集体所有权。“集体的利益从始至终都落实到了所有成员中,而且稳定了承包权,搞活了经营权,实化了所有权,这从全国来看都是一个亮点。”华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授说。

    

责任编辑:熊宝银

 

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