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推进城乡建设用地“同权同价同责”

2017-01-09 07:54:05 出处:南方日报 作者:bear (评论0条)
摘要: 农村集体建设用地权能不足制约了我国经济社会科学发展    

农村集体建设用地权能不足制约了我国经济社会科学发展

根据去年底召开的中央农村工作会议精神,深化农村产权制度改革是推进农业供给侧结构性改革的关键问题之一,会议强调要统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

土地是农村集体和农民拥有的最重要资产,土地产权改革是深化农村产权制度改革不可回避的迫切任务。根据我国《民法通则》和《物权法》规定,所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利,这是所有权的法定权能。这四项权能的充分实现是所有者产权完整性的要求。改革开放以来,我国农村土地制度变革主要沿着“逐步扩大农民对于农村土地的占有、使用、收益和处分权”这条产权逻辑主线展开,并最终形成了包括农地承包、农村集体建设用地以及农村土地征收三项制度在内的农村土地制度体系。在这一制度框架内,农村集体建设用地和国有建设用地的权能还存在巨大的差异,集体建设用地的占有、使用、收益和处分权能的实现还存在较大的限制。以宅基地为例,当前农户的宅基地物权很不完善,农民只能将其用于自建住房。农村宅基地既不能入市流转、交易,也不能用于抵押、入股,其收益与处分权受到了严格的限制。集体建设用地权能不足实际上是对集体土地所有者权益的侵蚀,引发了许多问题,制约了我国经济社会的科学发展:一是耕地资源损失较快,建设用地指标约束趋紧。我国集体建设用地的存量较大,长期以来由于这部分存量建设用地不能进入市场,我国工业化、城镇化进程主要靠占用耕地来支撑,导致我国耕地保有量大幅减少,建设用地指标约束趋紧成为常态。二是土地利用效率低下。随着我国工业化、城镇化进程加速,大量农村人口迁移到城市工作、定居。由于集体建设用地市场的缺失,许多农村地区宅基地大量闲置,造成的土地资源浪费。三是城镇空间扩张无序,人居水平低下。由于村民所占有的集体土地不能进入市场,难以进行统一的规划和建设,各类建筑物空间布局混乱,公共配套设施缺乏,人居环境脏乱差,极大地影响了城市化质量。四是农民财产性收入来源受限。五是房地产价格泡沫急剧膨胀。如果允许大量的集体建设用地存量进入市场,将会创造更多的有效供给,可在很大程度上抑制房地产泡沫的形成。

推进城乡建设用地“同权同价同责”的改革路径

农村产权制度改革是推进农业供给侧结构性改革的关键,农村土地制度改革又是农村产权制度改革的关键。在当前农民承包地权能较为充分的前提下,如何有序扩展完善农村集体建设用地权能,成为新一轮改革的重要抓手。笔者认为,在坚持“土地公有制性质不改变,耕地红线不突破,粮食生产能力不减弱,农民利益不受损”四条底线的前提下,未来应把推进城乡建设用地“同权同价同责”作为推进农业供给侧结构性改革的一项重要任务来抓,逐步消除集体建设用地和国有建设用地的权能差异,使中国特色社会主义土地制度的优越性能够得到充分发挥。

一是允许集体建设用地入市。扩展集体建设用地收益和处分权能,通过直接入市交易实现集体建设用地与国有建设用地“同权同价”。目前我国建设用地总量已经超过4.7亿亩,其中村庄用地(不含独立于村庄之外的乡镇企业用地)高达约2.5亿亩,当中绝大部分属于农民宅基地。数量如此庞大的农村宅基地中有不少已丧失了居住功能,处于闲置状态,如果将这些闲置宅基地复垦可以增加15%-20%左右的可耕地,这将释放巨大的可利用建设用地潜力。二是完善土地增值收益在国家、集体和个人之间的分配机制。与国有土地一样,入市的集体建设用地也需要投入大量的财力、人力进行配套基础设施开发和提供公共服务,这就决定了入市收入不能仅仅由原集体土地所有者和使用者享有,必须要将其中的一部分交由政府集中使用。这就是集体建设用地入市过程中必须解决的“同责”问题,其解决的直接办法在于征收一定比例的土地增值收益调节金,而根本办法则在于完善土地增值收益在国家、集体和个人之间的分配机制。三是加强各类发展规划的约束力。从管理的角度来看,允许集体建设用地入市的一个重要前提是强化各类发展规划的约束力,否则就会导致更多的无序开发。为此,要加强规划制定过程的社会参与度,提高规划的科学合理性。推进城乡发展规划全覆盖,真正实现城乡发展“一张图”。此外,要以法治化手段强化地方发展规划的严肃性。四是构建自由协商征地制度。今后在各级政府逐步缩小征地范围和缩减征收规模的情况下,政府可与土地所有者进行自由协商征地,集体土地所有者可在集体土地直接入市和国家征用之间进行基于市场理性的选择。与此同时,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,实现土地增值收益在国家和集体之间分配比例的大体平衡,形成程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度。五是统一国有和集体土地使用权到期后的产权处置办法。去年11月27日,《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布,明确提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,建议国家应合并研究集体建设用地和国有建设用地使用权期限届满后,土地及其地上建构筑物的产权处置问题,提供统一的解决方案。其基本原则应尽量使集体建设用地与国有建设用地在土地使用期限届满后产权的归属处置方式趋同,打破二元管理体制,为实现二者的“同权同价同责”创造条件。

    

责任编辑:熊宝银

 

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